6.4 지방선거가 코앞에 다가왔다. 가장 대표적인 접전지인 서울에서도 박원순 후보와 정몽준 후보의 정책 대결이 언론을 통해 알려지고 있다. 정책 키워드는 '안전'. 당연히 세월호 사건의 여파 때문이다. 그런데 달리 생각하면 '안전한 도시'로의 무게중심 이동은 개발중독 시대를 살아가고 있는 상황에서 피할 수 없는 선택이다. 다만 그것을 세월호 사건과 최근의 서울시 지하철 사고로 인해 뼈저리게 받아들이게 되었을 뿐이다. 그런데 안전한 도시는 개인의 생명을 앗아가는 물리적인 사고를 예방하는 데만 의미가 있을까? 그렇지 않다. 안전한 도시는 한 가구의 평온한 삶을 앗아가는 '제도적인 사고'를 막는데도 의미가 있다. 개발중독 시대는 제도적인 사고를 양산할 수 있는 기초를 형성했다. 가장 대표적인 것이 뉴타운∙ 재개발∙ 재건축사업이다. 

주택 및 상가 세입자 문제와 같이 최근 발생하는 제도적인 사고들은 대한민국이 1960년대 경제개발을 시작한 이래 지금까지 철저하게 '소유자 사회(Ownership Society)'로 자리매김했기 때문이다. 토지라는 재산을 어떻게든 소유하기만 하면 절대적인 갑(甲)의 위치에서 특권을 향유할 수 있었다. 특권은 개발이익이라는 막대한 불로소득을 수반했다. 대신 을(乙)의 위치로 전락한 사용자들, 즉 주택 및 상가 세입자들은 희생양이 되어야만 했다. 토지사유제를 인간 불평등의 기원으로 파악한 18세기 프랑스의 계몽사상가 루소(1712~1778)도 이러한 문제들을 이미 예견하고 있었다. 루소는 다음과 같이 말한다. 

땅 한 귀퉁이에 울타리치고 제 스스로 "이것은 내 것이다."라고 말하면서 그의 말을 무조건 믿을 만큼 단순한 사람들을 찾아냈던 최초의 인간은 시민사회의 진정한 건설자였다. 만일 말뚝을 뽑아내고 도랑을 메꾸면서 동료들을 향해 다음처럼 외치는 누군가가 있었다면, 인류는 얼마나 많은 범죄, 전쟁, 살인, 빈곤, 공포를 면할 수 있었겠는가 : 이 사기꾼에게 귀 기울이지 말라. 열매는 모두에게 속하고 토지는 그 누구에게도 속하지 않는다는 것을 잊는다면 당신들은 지고 말 것이다! 

루소의 우려에도 불구하고 안타깝게도 우리는 지고 말았다. 소유권을 행사하는 이들에게 졌으며, 소유권 보호를 금과옥조로 여기는 법체계에 졌고, 시장경제는 사적 토지재산권을 기초로 해야 한다고 부르짖는 각종 교육과 언론에도 졌다. 무엇보다 '뭔가 문제가 있다'는 내면의 목소리를 들었으면서도 현재의 구조를 바꿀 수 없다고 자포자기한'자신'에게 지고 말았다. 그러자 다음과 같은 괴물들이 나타났다. 

전 국토가 거대한 공사장처럼 느껴지게 하고, 전국 곳곳에서 건설의 망치 소리가 들리도록 해야 한다. 전광석화같이 착수하고 공사 시작하고 해서 질풍노도처럼 몰아붙여야 한다, 그래야 '그것'이 성공할 수 있다.

2008년 12월 15일, 당시 국회의장이었던 박희태 의원(당시 한나라당)이 이명박 전 대통령과의 회담 자리에서 4대강 사업의 추진을 두고 쏟아냈던 발언들이다. 박희태의 발언이 있은 후 한 달 만에 용산참사가 발생했다. '그것'은 어쩌면 4대강 사업이 아닌 용산 개발사업을 지칭했던 것일까? 

상생이 부정되는 한국의 도시재정비 사업

5명이나 되는 세입자의 생명을 앗아간 용산참사, "죽기를 각오한" 돈의문 뉴타운 상가 세입자, 재개발 조합의 양보를 끌어내지 못한 채 718일 만에 농성을 끝낸 북아현 뉴타운 상가 세입자, 예술가가 쫓겨나고 있는 홍대 거리. 여기 말고도 각종 도시재정비 사업에서 상생이 거부된 사례는 수없이 많다. 어쩌면 제대로 된 상생을 보여주는 사례를 찾아보기가 불가능한지도 모르겠다. 

왜 이렇게 상생이 어려운 것일까? 각종 도시재정비 사업에서 발생하는 갈등을 잘 살펴보면 갈등구조를 이해할 수 있는 핵심 키워드로 개발이익, 권리금, 임대료를 발견할 수 있다. 매매차익이라는 개발이익을 기대하고 재개발·재건축 사업 추진에 동의한 주민들과 이들을 호도한 정치가들과 건설업자들, 재개발·재건축 사업 과정에서 권리금을 받지 못하고 쫓겨나는 상가 세입자들, 홍대 거리의 가치를 예술로 올려놓았지만 결국 상가임대료 상승으로 쫓겨나야 하는 예술가들. 

언뜻 보면 개발이익, 권리금, 임대료 모두 돈이라는 공통점을 갖는 것으로 보인다. 그런데 더 중요하지만 잘 인식되지 않는 공통점이 또 있다. 바로 토지와 긴밀하게 연결된다는 것이다. 토지를 더 높은 용적률로 개발하면서 발생하는 개발이익, 주로 사회경제적·지역적 입지요인에 의해 발생하는 (바닥)권리금, 상가 임대료의 대부분을 차지하는 토지분 임대료. 모두 위치라는 속성을 가진 도시 토지에서 발생하는 불로소득의 화폐적 양태인 것이다. 세 가지 중에 그 어느 것도 토지소유자의 땀으로 창출된 것이 없다. 

돈과 토지가 결합하면 상생 이야기는 힘을 잃는다. 인류 문명의 역사가 이를 증명한다. 개인적 요인이 아닌 자연적이고 사회적인 요인으로 발생 및 증가하는 토지가치를 돈의 형태로 자기 금고에 쌓아 놓으려는 인간의 탐욕은 너무도 강렬하다. 그래서 상생이 어려운 것이다. 

토지. 경작지로서의 흙은 사람과 자연을 이어준다. 입지로서의 땅은 사람과 사람을 이어준다. 사람과 자연이 만나 어우러진 곳에 농촌 마을이 형성되며, 사람과 사람이 어우러진 곳에 도시가 형성된다. 토지가 사람과 자연, 사람과 사람을 이어주는 것은 토지 내지 토지가치를 공유하면서 함께 살라는 깊은 뜻이 담겨 있다. 이것은 사람이 순응해야 할 자연법칙이다. 그런데 자연법칙의 힘을 뛰어넘어 함께 사는 것을 막는 것이 있으니 강력한 이해관계의 힘이다. 오늘날 노후 도심 재정비사업에서 나타나는 이해관계의 힘은 앞서 살펴본 개발이익, 권리금, 임대료라는 용어로 그 폭력적인 얼굴을 가린다. 

토지가치 공유 원칙에 기초하는 상생도시

도시공간에서 진행되는 도시재정비 사업에서 상생의 길은 없는 것일까? 서울시의 경우 뉴타운 출구전략이 구체화되고 있는 단계에서 대안적인 개발방식이 시급히 요청되고 있다. 만약 상생으로 가는 대안적인 개발방식을 찾지 못하면 우리는 또 다시 두고두고 미래의 자녀들에게 "미안하다"고 사과해야 할 것이다. 도시공간을 또 다른 세월호로 만들 것인가? 

대안적인 개발방식은 토지 등 소유자의 이익, 대규모 건설자본의 이익, 금융권의 이익만을 주로 대변해 왔던 기존 도시재정비 사업 방식에서 탈피할 것을 요구한다. 즉, 개발이익 확대라는 자본주의적 방식을 통한 사업에서 벗어나자는 것이다. 또한 대안적인 개발방식은 자본주의적인 도시재정비 사업의 대안으로 현재 사회적 경제 이론에 기초하여 활발하게 전개되고 있는 각종 도시재생사업이 갖는 또 다른 한계를 극복할 수 있어야 한다. 현재 사회적 경제 이론에 기초한 도시재생사업은 토지가치 공유의 중요성을 간과하고 있다. 따라서 자본주의적인 도시재정비 사업과 사회적 경제에 기초하는 도시재생사업(이하, 도시재생사업)이 갖는 한계를 모두 극복하기 위해서는 토지가치 공유라는 원칙을 구체화하여 기존 도시재생사업 방식에 결합시킬 필요가 있다. 

이제는 기존 재산권자의 '정당한' 권리와 주택 및 상가 세입자의 보호받지 못했던 권리가 상생하며, 개발로 인해 지역 공동체가 파괴되지 않으며, 협동조합 등 사회적 경제를 활성화시키는 '착한' 도시재생이 추진될 수 있도록 새로운 변화가 일어나야 한다. 그러기 위해서는 토지가치 공유라는 원칙이 지켜져야 한다. 필자는 이러한 도시를 '상생도시'라고 부른다. 

상생도시를 위한 대안적인 개발방식 제안

대안적인 개발방식은 개발이익이라는 토지가치를 지방정부 단위 또는 지역공동체 단위에서 공유하면서도 사업 추진이 가능해야 한다. 필자는 대안적인 개발방식의 구체적인 유형으로공공토지임대형, 토지협동조합형, 자율부담금형, 마을협약형의 네 가지를 제시하고자 한다. 

① 공공토지임대형

필자는 한국의 도시재정비 사업에서 나타나는 갈등을 보며, 그 해결책으로 공공토지임대제를 이야기해 왔다. 내용은 간단하다. 우선 필자는 기존 도시재정비 사업에서 끝없는 갈등을 보인 이유, 즉 개발이익 사유화는 결국 토지사유제로부터 발생했다고 본다. 앞서 토지사유화를 경계했던 루소의 문제의식과 통한다고 보면 된다. 따라서 해결책으로, 토지를 공공이 소유하고, 토지사용자는 장기간 안정적으로 토지사용권을 획득하면서 토지사용료를 납부하는 방식을 생각할 수 있다. 이것이 공공토지임대제의 핵심이다. 토지사용자는 정기적으로 평가되는 토지사용료를 납부하기 때문에 개발이익 사유화 문제가 해결된다. 그리고 소유자 사회에서 사용자 사회로 전환된다. 주택 및 상가 세입자의 권리가 보장될 가능성이 훨씬 커지는 것이다. 

이러한 제도의 타당성은 이론적으로나 경험적으로 증명되고 있다. 이러한 제도를 한국 도시재생사업에 적용하자는 것이다. 가령, 출구전략이 필요한 재개발·재건축 사업의 경우, 지방정부가 개인의 수중에 있는 토지소유권을 매입하여 공동소유로 전환하고, 재개발·재건축 조합은 지방정부로부터 받게 되는 토지대금으로 자기들이 거주할 주택을 짓는 것이다. 물론 입주민은 정기적으로 토지사용료를 납부해야 하는데, 토지전세금 제도를 활용하면 그 부담을 줄일 수 있다. 

② 토지협동조합형

토지사유제가 이미 확립된 상황에서 대부분의 지방정부는 공공토지 보유량이 턱없이 부족하다. 반면 지가는 이미 높게 형성되어 있으며, 정부 재정력 역시 바닥을 보이고 있어 사유지를 매입하기도 쉽지 않다. 상황이 이러하기에 모든 재개발·재건축에 공공토지임대형을 적용하기가 쉽지 않다. 이러한 한계를 극복하기 위해서 필자는 협동조합 방식을 결합하여, 지방정부는 물론 기존 토지소유자와 지역 주민, 사회적 자본 등이 자발적으로 조합원으로 참여하여 개인 토지를 지역자산으로 전환한 후 지분에 따라 토지가치를 공유하는 방식을 구상하였다. 필자는 이를 토지협동조합이라고 부른다. 

가령 서울시가 뉴타운 사업의 대안으로, 마을공동체가 중심이 되어 소규모 재건축 사업을 추진하는 가로주택정비사업을 제시했는데, 재산권자들이 동의율을 90%에서 더 낮추고 최고 층수도 현재 7층에서 더 높은 층수가 가능하도록 요구하고 있어, 아직까지 뚜렷한 진전을 보이고 있지 못하다. 이 사업방식은 2011년 12월에'도시 및 주거환경정비법' 일부가 개정되면서 제도화되었다. 그런데 이들의 요구를 일정 정도 받아들인다 하더라도 결국 규모만 작아졌을 뿐 기존 재개발·재건축 사업과 달라질 것이 없다. 따라서 이들의 요구를 받아들이면서 대신 토지(주택)협동조합을 결성하여 사업을 추진하도록 요구하게 되면 사업추진의 전문성을 확보할 수 있으면서도 토지 및 주택의 공공성을 확보할 수 있게 된다. 박원순 서울시장 후보가 발표한 60대 주요 공약에서, 안심주택 8만호 및 소형주택 20만호 공급을 위해 '공공토지임대형 주택협동조합 육성'을 제시했는데, 이러한 방식은 공공토지임대형과 토지협동조합형을 결합한 것으로 볼 수 있다. 

③ 자율부담금형

미국 지방정부는 상가를 활성화하기 위해 사업진흥지구(Business Improvement Districts)라는 제도를 마련하였다. 사업진흥지구란 일정한 경계를 가진 사업구역에서 건물주들이 재산세 이외에 추가적으로 부담금을 납부하여 그 재원을 이용해 자체적으로 상권활성화 사업을 추진하는 제도이다. 사업진흥지구를 운영하는 민간조직은 방문객 및 거주민을 위한 안전, 공공시설 유지보수, 도로확보 및 정비 등 상권활성화에 필요한 공공서비스 공급과 다양한 사업을 전개한다. 건물주들은 분담금을 납부하는 대신 매출, 임대료, 자산가치의 상승 등을 통하여 보상을 받는다. 사업진흥지구가 속한 지방정부는 사업진흥지구 내의 건물주에게 재산세와는 별도로 재산세의 2~5%에 해당하는 부담금을 추가로 납부하도록 강제한다. 

자율부담금형은 전통시장 활성화나 특정 상가지역 활성화 사업에 적용할 수 있다. 지방정부는 전통시장을 활성화하기 위해 재원을 투입하는 등 무척 노력하고 있는데, 설령 시장이 활성화되더라도 그 열매가 상가세입자나 지방정부로 귀속되기 보다는 정기적으로 인상되는 상가임대료를 통해 토지(건물) 소유주에게 귀속된다. 자율부담금형은 이러한 문제를 해결하는데 일정 정도 기여할 수 있을 것으로 보인다. 

④ 마을협약형

장수마을을 대표로 하는 사회적 경제에 기초하는 마을만들기 사업이 봉착한 난관 중의 하나는 바로 지방정부 재정이 투입되어 개선된 주거환경으로 인해 오히려 전월세가 인상되어 기존 거주자의 상태를 악화시키는 역설적인 상황이었다. 앞서 이야기한 전통시장 활성화의 한계와 동일하다. 이러한 문제를 해결하고자 장수마을은 지방정부가 재정을 투입하는 대신 재산권자들은 전월세를 과도하게 인상하지 않는다는 자체 협약을 준비 중에 있다. 재산권자의 동의에 의존해야 하는 현 상황에서 그 효과가 낙관적이지 않은 것은 사실이다. 그런데 이러한 방식으로 최근 2014년 2월 28일, 신촌의 건물주 9명(보유 건물 13채)이 임차인들(점포수 50~60곳)과 비슷한 협약을 맺었다. 그 내용은 상권활성화를 위해 건물주가 최대 임대차 계약기간인 5년 동안 월세와 보증금을 올리지 않는 대신, 임차인은 호객행위, 바가지 상술, 보도에 물건을 쌓아두는 행위 등 신촌상권 활성화를 저해하는 일체의 행위를 하지 않겠다는 것이다. 이러한 자체협약이 마을만들기나 상권활성화 사업지역에서 확산된다면 어느 정도 효과를 기대할 수는 있을 것이다. 

“상호 공유된 이익만이 지속 가능하다."  

지금까지 네 가지 유형의 대안적인 개발방식 또는 재생사업방식을 간략하게 살펴보았다. 정리하면, 공공토지임대형과 토지협동조합형이 토지소유권(재산권)을 변경하여 개발이익 사유화 문제를 해결하려 한다면, 부담금형과 마을협약형은 토지소유권에 변경을 가져오지 않으면서 자율적으로 상승된 토지가치 이익을 조정하려 한다는 점에서 차이가 있다. 이러한 방식들은 도시재생사업의 독특한 환경에 따라서 다양하게 재창조되어야 한다. 

혹자는 "건설의 시대는 가고 건축의 시대가 왔다."고 했다. 여기에 중요한 전제가 충족되어야 한다. 바로 재산권 철학과 구조가 소유자 사회가 아닌 사용자 사회(User's Society)에 부합하는 양식으로 전환되어야 한다는 것이다. 

이러한 이야기는 도시재생사업에서도 마찬가지다. 토지소유자가 개발업자와 결탁하여 세입자의 권리를 무시하고 개발이익을 극대화하는 방향으로 개발사업을 추진하는 것이 아니라, 오랫동안 지역사회를 발전시키고 지켜온 사용자들의 노력을 인정하고, 토지소유주, 세입자, 지방정부 및 제3섹터가 함께 대안적인 개발을 추진해야 상생이 가능하다. 

상생도시의 중요성과 관련하여, 상생을 경영 철학으로 삼아 훌륭한 모델을 제시하고 있는 김광호 한국마즈 대표가 던진 의미심장한 말로 글을 마치고자 한다. 

 "상호 공유된 이익만이 지속 가능하다."  

<출처 : 2014년 5월 23일자 프레시안>

조 성 찬 / 토지+자유연구소 연구위원