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[인터뷰] 주택 공급 늘리자는 건 ‘만들어진 신화’

작성자 : 토지+자유연구소 (210.222.103.***)

조회 : 1,747 / 등록일 : 20-08-05 23:22

 

 

 

주택 공급 늘리자는 건 ‘만들어진 신화’

 

 

 

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6·17 대책이 나오고 한 달이 채 지나지 않아 7·10 대책이 발표되었다. 그만큼 부동산 시장이 요동쳤기 때문이다. 집값 상승은 문재인 대통령의 지지도에도 영향을 미쳤다. 문재인 정부와 과거 정권의 부동산 정책을 주제로 삼아, 이태경 ‘토지+자유연구소’ 부소장과 정세은 충남대 교수(경제학·참여연대 조세재정개혁센터 실행위원)가 좌담을 했다. 두 사람은 ‘공급이 부족해 부동산 가격이 상승했다’는 견해에 비판적이다. 보유세, 양도세 등 부동산 불로소득 환수 장치를 강화해야 한다고 주장한다. 이들이 부동산 문제를 바라보는 시각을 전한다.

 

문재인 정부의 부동산 정책에 대해 어떻게 평가하나?

 

이태경:크고 작은 대책을 다 합해 22번째라고 하는데, 크게는 다섯 개로 나눌 수 있다. 2017년 8·2 대책, 2018년 9·13 대책, 2019년 12·16 대책, 2020년 6·17 대책 그리고 가장 최근의 7·10 대책.

 

부동산에 대해서 명확한 철학이 없어 보인다. 그 점에서는 노무현 정부와 차별성이 있는 것 같다. 참여정부의 부동산 정책 방향과 성과가 어떤가? 이는 논쟁적 사안이다. 하지만 ‘부동산 불로소득을 환수하고, 부동산 공화국을 혁파해야 한다’는 노무현 대통령의 의지는 강했다. 종합부동산세만 해도 대통령의 의지가 강해서 만들어질 수 있는 세금이었다. 지금 정부가 사용하는 부동산 정책의 뼈대는 그때 만들어진 것이다. 공급이든, 수요 억제든, 대출이든 어떻게 조합하고 배합하는 정도의 차이가 있을 뿐이다. 부동산 공화국과 싸우겠다는 결기는 확고했던 것 같다. 정책이 성공했는지는 다른 차원의 문제이지만. 그런데 지금 정부는 그런 게 없어 보였다.

 

문재인 정부 초기 김수현 수석이 부동산 정책에 관여했는데, 김수현 수석의 한계가 이 정부의 한계였던 것 같다. 근본적 수술보다는 안정적으로 관리하자는 생각에 갇혀 보였다. 그런데 그런 정도로 관리하기에는 시장 상황이 달라졌다. 부동산 시장의 질이 바뀌었고, 시장참여자들의 흐름도 완전히 바뀌었다. 2017년 8·2 대책만 해도 ‘나름’ 종합대책이었다. 보유세를 빼놓고는 다 망라했다. 문제는 그물이 성긴 거였다. 요즘은 그 정도의 대책이 나오면 시장참여자에게 금세 간파당한다. 그 구멍으로 빠져나갈 사람은 다 빠져나간다. 8·2 대책은 김수현 수석의 초기 작품인데, 시장참여자에게 ‘긴장했는데 별것 아니구나’ 하는 신호를 주었고, 부동산 문제를 해결하는 데 부정적으로 작용한 것 같다. ‘부동산 불로소득을 용인하지 않고 부동산 문제를 해결하겠다’는 의지가 없는 상태에서 시장 상황에 따라가는 패턴을 반복한 느낌이다.

 

그나마 근래 문재인 대통령이 부동산 문제의 중요성을 인식한 것 같아 다행이다. 지금 나오는 대책의 간격, 속도가 빨라지고 있다. 2019년 12·16, 2020년 6·17, 7·10. 보폭이 빨라지고 강도도 세졌다. 이 정부는 세금정책은 가급적 안 쓰려고 했던 것 같은데, 7·10 대책에서는 다주택자에 대한 보유세 등을 강화했다. 방향은 고무적이다.

 

정세은:7·10 대책 전까지는 실망스러웠다. 부동산 투기가 일어나고 나서 사후적으로 틀어막으려 했다. 특정 지역에 한정해 규제를 하다 보니 그 지역 밖에서 풍선효과가 반복해 벌어졌다. 지난 3년 동안 그런 현상이 지속돼 정부가 ‘양치기 소년’이 돼버렸다. 보유세 같은 불로소득 환수 장치가 약하면 무슨 수를 써도 부동산으로 인한 수익을 가져가게 된다. 규제의 사각지대에서 투기가 일어난 것이다. 왜 그랬을까? 부동산 문제로 정권을 잃었다는 노무현 정부 이후의 트라우마 때문에 자신 있게 나서지 못한 게 아닐까. ‘참여정부의 계승자니까 보유세 정책을 세게 펼 것’으로 시장에서는 예상했는데, 실제 정책이 그러지 못했다. ‘세금 폭탄이라는 프레임으로 현 정부의 부동산 정책을 흔들 수 있다.’ 시장이 이런 판단을 할 수 있게 만들 정도 아니었나 싶다.

 

7·10 대책에서는 ‘투기 세력을 잡아야 하고, 그러려면 세제 강화가 필요하구나’ 하는 인식이 선 듯하다. 그런데 여전히 공급부족론에 휘둘려 그린벨트를 풀까 말까 했다. 그린벨트를 풀까 말까 하니 주변 땅값이 들썩이지 않나. 7·10 대책에서 ‘세제 강화’라는 방향을 잡았다. 바람직하다고 본다. 향후에 흔들리지 않겠다는 신호를 보내야 한다. 부동산 시장이 힘들다고 다시 ‘공급부족론’의 손을 들어주면 걷잡을 수 없다. 기대를 하면서 우려스럽기도 하다.

 

부동산 정책이 발표되면 관망세를 보이다가 부동산 가격 상승이 나타났다. 왜 이렇게 올랐나?

 

정세은:이미 부동산 가격이 오른 상태에서 대출을 조이는 식이었다. 가격이 올라 시장참여자들은 사고 싶어 하는데, 대출 규제로 ‘현금 부자’들이 시장에 주도적으로 뛰어들었다. 돌이켜보면 대책은 그다지 강력하지 않았고, ‘대출 규제’에 불과했다. 세제 측면에서 7·10 대책 이전까지는 강력한 한 방이 없었다. 2018년 9·13 대책 때 종합부동산세 세율이 인상되었지만 그 폭이 크지 않았다.

 

이태경:몇 가지 이유를 꼽을 수 있다. 먼저 저금리다. 문재인 정부 기간 1.75%에서 0.5%까지 내려왔다. 마땅한 투자처가 없다. 경기가 나빠지면 부동산 경기를 부양한다는 ‘믿음’이 있다. ‘부동산 불패 신화’를 믿고서, 돈이 부동산 쪽으로 흘러 들어갔다. 두 번째, 대출이다. 주택담보대출이 빠르게 늘었다. 지난 1분기 기준으로 주택담보대출 잔액 총액이 858조원(은행을 기준으로 보면 2014년 12월 말 460조원이었던 주택담보대출 잔액이 2019년 11월 말 648조원으로 폭증)인데, 이는 1분기 전체 가계대출 잔액 1521조7000억원의 절반을 넘는다. 주택담보대출을 조이니까 전세자금대출로 이동했다. 2012년 전세자금대출이 23조원이고, 2019년 4월 말이 102조원이었다. 2017~2018년에 전세가격이 비교적 안정적이었는데, 2017년 66조원에서 2018년 92조원으로 전세자금대출이 늘어난다. 정부가 주택담보대출을 조이기 시작한 때와 맞물린다. 전세자금대출을 당겨서 집을 샀다. 전세자금대출을 막으니까, 중소기업대출을 받거나 가족 간 ‘패밀리 대출’을 한다. 예를 들어 지방에 거주하는 부모가 집을 담보로 대출받아 서울에 사는 자식에게 차용증 받고 빌려주는 식이다. 미디어 환경도 빼놓을 수 없다. 팟캐스트·SNS·유튜브 등 여러 플랫폼에서 부동산 투기를 부추기는 콘텐츠가 쏟아진다. 그런 정보에 자주 노출되고, 시장참여자들이 집단적으로 움직인다. 이는 참여정부 때와 확연히 다른 점이다.

 

정세은:‘여기가 좋은 투자처다’ 하는 식으로 부동산 성공 사례가 뉴미디어를 통해 금세 공유된다. 정부가 예상하지 못했던 시장참여자들의 변화가 나타난 것이다. 이런 콘텐츠로 인기를 얻은 유튜버 등이 팀을 이루어서 활동한다. 호재를 찾아 부각시키고 기획투기를 한다. 시장참여자에게 이런 변화가 일어나고 있는데, 정부가 이를 과소평가하는 것 같다.

 

정부의 부동산 대책이 발표될 때마다 ‘공급이 부족해 생긴 문제’라는 지적이 나오는데?

 

정세은:주택 관련 토론회에 나가면 대개 ‘공급부족론’이 나온다. 주로 부동산학과 관련 교수들이 나온다. 부동산 가격이 오르고 주택산업이 확장되는 걸 부동산의 발전으로 여기는 듯하다. 이해관계자의 위치에서 발언하는 걸로 들린다.

 

일반 상품은 수요가 많으면 제품을 찍어내면 된다. 그런데 땅은 공급 자체에 대한 대응력(탄력성)이 작다. 단기간에 공급 자체를 확 늘리거나 줄일 수 없다. 보통 상품은 가격이 올라가면 수요가 하락하는데, 아파트는 어떤가? 가격이 오르면 오히려 상승 기대심리로 수요가 더 증가한다. 경제학에서 수요·공급의 원리가 작동하려면 두 곡선이 X자 모양이 되어야 하는데, 주택은 그렇지 않다. 가격이 오를 때 수요가 더 커지니까, 공급이 더 부족해지는 사태가 발생한다. 공급을 늘리면 된다는 주장은, 가격이 오르면 수요가 커지는 주택 매매 시장의 특성과는 맞지 않다.

 

전국적으로 주택보급률이 100%를 넘는다. 물리적으로 부족하지 않다. 서울은 주택보급률이 100%보다 작으니까 모자라지 않으냐고 하는데, 예를 들어 서울에 지방 학생이 공부하러 오면 1인 가구가 된다. 가구 수가 늘어날 수밖에 없다. 서울에 모든 인프라가 몰려 있는 상황을 그대로 두고서 계속 집을 짓겠다는 것은 서울을 더 과밀하게 만드는 결과로 이어진다. 해결책이 아니다. 만약 서울 주택이 부족하다면 지방으로 수요를 분산해 조절하는 방식으로 해결하는 게 맞다.

 

이태경:수요·공급에 따라 부동산 가격이 오른다고 말하는 게 직관적이긴 하다. 하지만 부동산이 다른 재화와 다르다는 점은 은폐하고 있다.

 

2011~2013년이 가격조정 시기였다. 서울도 부동산 가격이 3년 동안 하락했다. 수요·공급의 논리대로라면 부동산 가격이 떨어질 때 사려는 수요가 늘어야 하는 것 아닌가? 부동산 가격이 떨어지자 팔려는 사람은 많은데, 사려는 사람은 더 적어졌다. 우리가 경험한 바다.

 

통계를 한번 보자. 1995년에서 2017년까지 22년 동안 주택 수는 2.12배 증가했다(957만 호에서 2031만 호로). 집을 많이 지었다. 그 기간에 가구 수는 1.52배 증가했다(1295만 가구에서 1967만 가구로). 1인 가구가 폭발적으로 늘어났지만 이를 커버하고 남을 정도로 집을 지은 거다. 그런데 자가보유율은 1995년 53.2%에서 2017년 55.9%로 2.7%포인트 증가하는 데 그쳤다. 결국 집 있는 사람이 더 샀다는 이야기다. 주택 소유물건 수 통계도 그렇다. 2012년에서 2017년 5년 동안 2건 이상, 3건 이상 소유한 개인의 비율이 30%, 39%로 증가했다. 부동산 가격이 올라갈 때마다 ‘공급이 부족하다’는 말이 나오는데, 그야말로 ‘만들어진 신화’ 같다.

 

노태우 정부 때의 ‘주택 200만 호 건설’을 사례로 들기도 하는데?

 

이태경:대규모 주택 공급을 통해 부동산 시장을 안정시킨 적은 딱 한 번 있는데, 그게 노태우 정부 때 주택 200만 호 건설이다. 1기 신도시가 그때 들어왔다. 공급을 거론하면 그때 이야기를 많이 하는데, 두 가지를 놓치고 있다. 하나는 주택보급률이다. 1995년 주택보급률은 73.9%였다. 1990년대 초에 200만 호를 건설해 주택 물량이 크게 늘어났는데도 그 정도였다. 주택 재고 총량이 적어서 집을 지어야 할 때였다.

 

그리고 그때 공급만 한 게 아니다. 일시에 200만 호라는 압도적 양을 투하했고, 수요 억제도 세게 했다. 토지초과이득세제, 개발부담금제, 택지소유상한제 등 토지공개념 3법도 그때 같이 들어온 거다. 또 기업들에게는 비업무용 부동산을 매각하도록 했다. 수요를 잡아두면서 공급을 미니까 시장이 잡힌 것이다. 200만 호 건설을 이야기하면서 당시의 주택보급률과 강력한 수요 억제 정책에 대해선 빼놓고 말하면 안 된다.

 

서울 특정 지역에 신규 공급을 늘리면?

 

정세은:지금 공급을 늘리라는 말은 강남 대체재로 ‘비싼 아파트’를 공급하라는 뜻으로 읽힌다. 그걸 누가 살 수 있을까? 젊은 층이 살고 싶은 집을 공급하라는데, 그걸 살 수 있는 젊은 층이 얼마나 될까? 양쪽 다 대기업을 다니는 맞벌이 부부 정도라면 가능할까. 지금 시중에 부동자금이 엄청나게 많다. 가계대출이 많이 늘었다는 것은, 그 가계대출을 받아서 집을 사느라 매도인에게 돈을 주었다는 것이다. 그 돈을 받은 이는 현금이 그만큼 많다는 뜻이고, 돈을 어디에 쓸까 하는 현금 부자들이 많은 거다. 대출 규제를 해도 현금 부자들이 많은 상황이라면, 물량을 늘리는 방식으로 대응하자는 것은 ‘이 아파트, 빨리 사라’는 정책에 불과할 거라고 본다. 또한 국토 균형발전 실패로 인한 서울 일극화를 더욱 심화시킬 것이다.

 

과거 정권부터 현재까지 부동산 가격이 안정적이었다면 부동산 정책을 잘했다고 평가할 수 있나?

 

이태경:금리, 글로벌 경제 요인, 성장률, 고용지표, 인구구성 변화, 정부 정책, 수급 등 여러 요인이 부동산 가격에 영향을 미친다. 경천동지할 정책을 한꺼번에 내놓지 않는 이상, 정부의 정책 효과도 당장 나타나지 않는다.

 

김대중 정부 때는 1998년 외환위기 탈출을 위해 카드 신용, 벤처, 부동산 등 버블을 일으켰다. 이명박 정부 때만큼이나 부동산 규제를 완화했다. 가격이 올라서 노무현 정부 때 진통을 앓게 되었다. 노무현 정부가 불을 끄려고 노력한 혜택을 이명박 정부가 누렸다고 본다. 이명박 정부는 부동산 부양을 하려고 했는데, 나라 밖 쓰나미(2008년 금융위기 등)가 몰려와 불이 꺼졌다.

 

정세은:박근혜 정부도 이명박 정부의 정책을 계승했다. 2014년 당시 최경환 부총리가 ‘빚 내서 집 사라’고 LTV·DTI 규제를 대폭 완화했다. 지금 부동산 가격 상승세는 그때부터 시작된 것이다. 부동산 정책의 효과는 2~3년 정도 시간을 두고 판단해봐야 한다.

 

한국의 보유세(재산세·종합부동산세)는 해외와 비교하면 어느 정도 수준인가?

 

정세은:모든 세금은 명목세율과 실효세율을 구분해야 한다. 가령 소득세의 경우, 최고 구간이 42%를 내게 되어 있지만 이러저러한 공제를 받게 되면 30%가량 낸다. 명목세율과 실효세율에 차이가 있게 된다. 부동산 같은 경우도 보유세를 부과하는 가격 기준이 다르고, 여러 공제가 있어서 명목세율보다 실효세율이 적다. 토지+자유연구소의 자료에 따르면, OECD 12개 주요 국가의 보유세 실효세율이 평균 0.37% 정도 된다. 보유세액을 민간 부동산(토지+건물) 총액으로 나눈 값이다. 한국이 0.16%로 절반 정도 되는 셈이다. 국가 GDP 대비 보유세 비율을 계산하기도 한다. 그 경우에는 OECD 평균이 1.1%라고 하면 한국은 0.8% 수준으로 격차가 줄어든다. 부동산 가격 말고 GDP 대비로 계산할 때 차이가 좁혀진다는 것은, 한국의 부동산 가격이 다른 나라보다 높다는 걸로 해석할 수 있다.

 

보유세를 높이고, 대신 양도세 등 거래세를 낮추자는 의견도 있는데?

 

정세은:주로 공급 측면을 주장하는 사람들이 ‘퇴로를 열어달라’고 한다. 어느 시점까지 양도세 부담을 낮추어주면 집을 팔게 될 수 있다는 식으로. 그런데 그 말은, 집을 가진 사람에게 부동산으로 인한 불로소득을 어느 정도 보장해달라는 뜻이다. 그런 방식으로 정부가 대응하다 보면 ‘아우성치면 양도세를 깎아주는구나’ 하는 식으로 받아들일 수 있다. 7·10 대책에서는, 내년 6월1일 이후부터는 부동산을 ‘단타 매매’하는 경우에 1주택자라도 양도세를 중과하는 방식으로 방향을 잡았다. 또한 다주택자 양도세 중과도 더 강화됐다. 여러 조건을 계산해보면, 다주택자는 부담스러울 것이다. 내년 6월1일까지는 매물로 내놓으라는 소리다.

 

이태경:최근 대책들은 타깃이 있었다. 12· 16 대책은 고가 주택을 겨냥했다. 15억원 이상 고가 주택은 주택담보대출을 끊었고, 9억원 이상에 대해서도 대출을 제한했다. 6·17 대책은 그동안 투기 우회로로 쓰인 법인을 겨냥한 것이었다. 7·10 대책은 다주택자에 초점을 맞추었다. 취득세를 처음으로 높여 신규 다주택자 진입을 어렵게 만들었다. 다주택자에 대해선 취득·보유·처분까지 다 세금을 올려놓았다. ‘보유세 로드맵’을 밝혀 장기적으로 갔으면 좋았을 텐데, 그 부분이 약하다. 하지만 방향은 맞다고 본다.

 

부동산 정책의 방향, 목표는 어디에 두어야 할까?

 

정세은:‘가성비 좋은’ 주거 안전망을 제공하는 것을 부동산 정책의 목표로 삼아야 한다. 주거 안정을 위해서는 가격 안정이 필요하고, 가격 안정을 위해서는 보유세·양도세 등 불로소득 환수 장치를 강화하는 근본 대책이 필요하다. 불로소득의 추구를 용인하고 심지어 장려하는 부동산 세제 정책이 현재의 부동산 불패 신화의 바탕이 되었다. 보유세·양도세 같은 불로소득 환수 장치가 튼튼했다면 주택임대사업자 등록 같은 제도가 투기의 우회로가 되지 않았을 것이다. 종합적이고 근본적인 정책이 필요하다.

 

이태경:보유세·양도세 같은 불로소득 환수 장치로 무게중심을 잡아주는 게 바로 제도의 힘이다. 참여정부 때는 보유세 실효세율 1%를 목표로 두었다. 지금 정부는 아직 그런 로드맵이 보이지 않는다. 보유세에 대한 태도. 그게 정부가 부동산을 어떻게 바라보는지 가늠할 수 있는 바로미터다.

 

<출처:시사인 2020년 8월 5일차> 주택 공급 늘리자는 건 ‘만들어진 신화’

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