[‘부동산 대전환’을 천명한 이재명 대통령에게 드리는 공개서한]
남기업 / 토지+자유연구소 소장
대통령님, 안녕하십니까? 인사드립니다. 저는 2007년부터 토지공개념과 주거권 실현을 목표로 연구활동을 해 온 ‘토지+자유연구소’ 소장 남기업입니다. 20대 대선에서는 부동산개혁위원회에서 기본소득형 국토보유세와 토지임대부 분양주택 공약 설계에 참여했고, 지난 21대 대선에서는 기본사회위원회에서 기본주거본부장으로 활동했었으며, 대통령께서 경기지사일 때는 ‘부동산정책위원회’에 2년 동안 참여했었지요.
희망과 불안과 절망감, 그리고 다시 희망
▲이재명 대통령이 3일 청와대에서 열린 국무회의에서 발언하고 있다. ⓒ 연합뉴스
대통령님의 “부동산 불로소득 공화국 탈출” 선언, 얼마나 기다렸는지 모릅니다. 아마 한국 사회에서 가장 중요하고 어려운 과제인 부동산 문제 해결을 염원하는 시민 모두가 저와 같았을 겁니다.
대통령께서 취임한 초기엔 희망을 품었었지요. 그러나 취임 후 세 번의 대책(6.27 대출규제 대책, 9.7 공급대책, 10.15 주택시장 안정화 대책)이 나올 때만 아파트값 상승세가 주춤하다가 다시 오르는 현상을 보며, 취임 첫해인 2025년 서울 아파트값 상승률이 19년 만에 가장 높았다는 기사를 접하며, 그리고 작년 12월 5일 “제가 서울·수도권 집값 때문에 요새 욕을 많이 먹는 편인데 대책이 없다”, “있는 지혜와 없는 지혜를 다 짜내고, 모든 정책 역량을 동원해도 구조적인 요인이라 해결되지 않는다”고 대통령님께서 고충을 토로했을 때는 정말 불안이 엄습했었습니다.
‘아… 부동산 문제의 본질과, 그것이 우리 사회와 경제에 끼치는 해악을 누구보다 잘 아는 이재명 대통령도 안 되는 건가’, 하는 절망감이 든 것도 사실입니다. 부동산 개혁에 성공하지 못하면 다른 부문의 개혁동력은 현저히 떨어지고 결국 사회 대개혁은 물거품이 될 수밖에 없기 때문입니다. 그러다가 우리 사회는 정말 나락으로 떨어질 수도 있기 때문입니다.
그러던 대통령께서 달라지셨습니다. 처음에는 혹시 단발성 발언인가 했었습니다. 그런데 정책 방향과 목표뿐만 아니라 계속 투기를 옹호하는 언론까지 비판하는 메시지를 내는 걸 보면서 ‘아… 진짜 대한민국을 만든다는 공약이 허언이 아니었구나’, ‘원래 가졌던 목표를 버리지 않았구나’, 하는 생각이 들면서 다시 희망이 샘솟았습니다.
누구나 알듯이 지금처럼 경제 성장의 과실을 고가(高價)의 부동산을 과다하게 보유한 개인과 법인이 독식하는 구조를 타파하지 못하면 2026년을 경제 대도약 원년으로 삼겠다는 대통령님의 담대한 구상은 실현되기 대단히 어렵습니다. 지금까지 3번의 민주 정부(국민의 정부, 참여정부, 문재인 정부)에서도 각자 나름의 ‘경제 대도약’을 천명하고 추진했지만, 성과가 기대에 크게 못 미친 주된 이유가 부동산 개혁에 실패했기 때문이니까요.
대통령께서 말씀하신 것처럼 한국 사회에서 부동산은 자원 배분을 심각하게 왜곡하고 양극화를 심화시켜 온갖 사회갈등을 유발했을 뿐만 아니라 생산적 경제 활동을 위축시키고 청년과 신혼부부의 연애·결혼·출산을 단념 혹은 연기하게 만드는 주범으로 작용해왔습니다.
대통령께서 ‘탈출’을 결심한 ‘부동산 불로소득 공화국’은 말 그대로 거대한 부동산 불로소득 위에 세워진 나라라고 할 수 있습니다. 이 공화국의 특징은 절대다수의 국민을 불안하고 억울하고 속상하게 만들고, 남이야 어찌 되든 내 아파트값만 올라가면 된다는 욕망의 노예로 만든다는 것입니다.
이 욕망의 포로가 되면 생활 속 민주주의를 경험하는 것도 거의 불가능합니다. 저는 제가 거주하는 아파트에서 4년 동안 아파트 동대표 회장을 하면서 15번 고소·고발을 당하고 회장인 저를 대상으로 한 3번의 해임투표가 치러지기도 했습니다. 온갖 고초를 겪으면서 개혁을 일궈내는 진귀한 경험을 했는데, 그 과정을 통과하면서 정작 깨달은 것은 불로소득 문제였습니다. 입주민이 아파트값 올라가는 것에 관심이 클수록 아파트 자치 혹은 생활 민주주의는 허상에 불과하다는 것을 알게 되었습니다. 한마디로 말해서 부동산 불로소득 공화국은 연대와 공동체 정신을 갉아먹고 ‘만인에 대한 만인의 투쟁 상태’를 만드는 괴물이었습니다.
이런 공화국은 우리나라가 본격적으로 산업화가 시작된 1960년대 후반부터 형성되어 지금까지 성장하고 고착화된 것이어서 이런 구조를 타파하고 새로운 질서를 만드는 것은 보통 어려운 일이 아닙니다. 관성의 힘, 기득권의 저항이 대단히 큽니다. 오히려 부동산 투기의 피해자까지 ‘개혁’에 반대하는 슬픈 광경도 자주 경험하게 됩니다. 그래서 과거 민주 정부가 실패한 것이라고 저는 생각합니다. 이런 부동산 공화국 역사를 너무나 잘 아는 대통령께서 부동산 대전환을 반드시 이뤄내겠다고 천명한 것이니 놀랍다고밖에 달리 표현할 말이 떠오르지 않습니다.
내란 극복한 국민… 부동산 대전환의 가장 큰 동력
▲정부, 주택 공급 대책 발표정부가 1월 29일 구윤철 부총리 겸 재정경제부 장관 주재로 주택 공급 촉진 관계장관회의를 연 뒤 ‘도심 주택공급 확대 및 신속화 방안’을 발표했다. 사진은 당초 6천호에서 1만호로 4천호 공급이 늘어날 예정인 서울 용산국제업무지구 부지. ⓒ 연합뉴스
그래서 저에게, 대통령님의 발언 중에 가장 마음에 와닿는 부분은 다음이었습니다.
“집값 안정을 위해 법적으로나 정치적으로 가능한 수단은 얼마든지 있지만, 현실적으로는 정치적 유불리 때문에 지금까지는 최적의 강력한 수단을 쓰지 못해 온 것이 사실입니다. 국민을 믿고 정치적 유불리에서 벗어나면 반드시 불가능한 일도 아닙니다.”
국민에 대한 믿음, 이것이 정치인에게, 특히 대통령에게 가장 중요하다고 저는 생각합니다. 2024년 12월 3일 밤 내란을 온몸으로 막아내고 윤석열이 파면된 2025년 4월 4일까지 거의 매일같이 광장을 지켜온 주권자 국민들, 아니 윤석열이 대통령에 당선된 직후부터 3년이 넘게 매주 토요일마다 비가 오나 눈이 오나 더우나 추우나 촛불을 들었던 국민들, 직접 현장 참여는 못하더라도 각자 위치에서 다양한 방식으로 저항하고 연대해 온 국민에 대한 믿음이 부동산 대전환의 가장 큰 동력이 될 것입니다.
또 일관성과 진정성을 가지고 정책을 추진하면 더 많은 국민들이 지지를 보낼 것이라고 확신합니다. 또 저는 부동산으로 큰돈을 벌고 싶은 국민들조차도 마음 한구석엔 부동산 투기가 사라진 새로운 나라에 대한 바람이 있을 것이라고 봅니다. 대통령께서는 이 국민들 마음속에 있는 보편적 양심을 끌어내고 응집시켜 마침내 대전환을 이뤄내셔야 하는데, 저는 대통령께서 언급하신 국민에 대한 믿음이 이것을 가능하게 만들 것이라고 생각합니다.
사실 따지고 보면 문재인 정부 때도, 더 멀게는 참여정부 때도 집값이 폭등한 이유는 얕은 수준의 정치적 유불리 계산 때문이었습니다. 다른 말로 하면 주권자 국민에 대한 믿음이 부족했기 때문이라고 할 수 있겠습니다. 특히 노무현 정부는 초기에 제대로 된 부동산 정책을 발표하고 그 결과로 집값이 하향 안정화되다가 <조선일보>를 필두로 한 재래식 언론들이 만든 여론에 밀려 머뭇거렸고, 그 언론이 만든 프레임에 포획된 열린우리당(현 더불어민주당)의 반대로 후퇴한 법안이 국회를 통과되자 다시 집값이 폭등하는 뼈아픈 경험을 했습니다.
이후 다시 제대로 된 정책을 내놓고 간난신고 끝에 입법화에까지 성공하지만, 이미 때는 제도의 지속가능성이 희박해진, 즉 정권이 각종 부동산 개혁 정책에 반대로 일관했던 한나라당으로 넘어갈 가능성이 큰 집권 후반기로 접어들었기에 거센 투기의 광풍을 막기엔 역부족이었습니다. 반면 문재인 정부는 대증요법 식으로 접근하다가 큰 실패를 맛보았다고 봅니다. 그래서 저는 대통령님의 “국민을 믿고”라는 발언을 매우 중요하게 생각합니다. 무릇 용기는 믿음에서 나오는 것이니까요.
대통령님, 지금도 경험하고 있듯이 건설사와 부동산 과다보유자들과 한 몸으로 움직이는 언론, 즉 아파트 분양 광고에 크게 의존하는 재래식 언론들의 대대적인 공격이 만만치 않을 것입니다. 색깔론도 빠짐없이 등장할 것입니다. 그러나 대통령님은 국민들과 함께 이런 저항을 멋지게 극복하여 목표를 이룰 것을 믿어 의심치 않습니다.
부동산 대전환과 관련하여 오랫동안 불로소득 공화국 탈출을 위한 이론과 정책을 모색해온 사람으로서 대통령님께 도움이 될까 하여 제 생각에 중요한 것 몇 가지만 말씀드리니 국정 운영에 참고해주십시오.
체제(regime)적 관점의 중요성
먼저 우선해서 강조하고 싶은 것은 부동산 문제는 체제(regime)적 관점에서 접근해야 한다는 점입니다. 제가 이 주제를 오랫동안 검토하면서 내린 잠정적 결론은 우리 사회의 모든 경제 주체들이, 심지어 정부까지도 부동산 불로소득을 추구해 온 이유가 ‘체제’라는 속성에 기인한다는 것이었습니다. 부동산 투기가 이렇게 기승을 부린 원인이 한국 사람 속에 투기를 좋아하는 DNA가 있기 때문이 아니라는 것이지요.
60년 가까이 부동산에서 불로소득이 유발되는 체제가 쉼 없이 작동된 까닭에 개인도 법인도, 심지어 공기업의 대표인 LH도 불로소득을 추구했다는 것입니다. 일단 형성된 체제는 관성이 생겨 지속되고 그 과정에서 생성된 기득권은 자신의 특권을 제도적으로 강화하기 위해 노력하고 당연히 정당화하는 이론도 개발해 냅니다. 보수도 넉넉하고 괜찮은 자리도 생기니 이런 작업에 종사하는 연구자들이 많이 생겨나는 것도 자연스런 이치입니다.
이런 까닭에 주거 안정을 표방하는 LH도 부동산 투기가 일어나는 것을 내심 반겼을지도 모릅니다. 투기가 일어나야, 주택이 부족하다는 논리가 우세해야, 택지분양과 공공주택 분양에서 더 많은 이익을 얻을 수 있고 주거복지에서 발생하는 적자를 메꿀 수 있으니까요. 대통령께서 개혁하려고 하는 LH의 딜레마가 바로 여기에 있습니다.
이런 사정 때문에 부동산 투기에 참여하지 않는 경제 주체는 손해를 볼 수밖에 없는데, 이것이 바로 체제가 가진 힘이라 생각됩니다. 우리가 인식하지 못하지만 체제는 언제나 압도적인 규정력으로 사회의 모든 구성원들을 규율하고 강제합니다. 부지불식간에 개별 경제주체들은 불로소득이 발생하는 체제를 주어진 조건으로 간주하고 그 안에서 불로소득을 누리기 위해서 최선을 다하게 됩니다.
4일 서울 강남구 한 부동산 중개업소 앞에 급매물 안내문이 붙어 있다. 이날 이재명 대통령은 “부동산 투자 투기하며 ‘또 연장하겠지’라는 부당한 기대를 가진 다주택자보다 집값 폭등에 고통받는 국민이 더 배려받아야 한다”고 밝혔다.
▲ 4일 서울 강남구 한 부동산 중개업소 앞에 급매물 안내문이 붙어 있다. 이날 이재명 대통령은 “부동산 투자 투기하며 ‘또 연장하겠지’라는 부당한 기대를 가진 다주택자보다 집값 폭등에 고통받는 국민이 더 배려받아야 한다”고 밝혔다. ⓒ 연합뉴스
그렇습니다. 대통령께서 강조하는 것처럼 체제의 중심에는 ‘불로소득’이 있습니다. 저의 추산에 따르면, ‘부동산 불로소득'(매매차익과 매입가의 이자를 초과한 임대소득의 합)은 2021년 461조 6천억 원, 2022년 415조 3천억 원, 2023년 344조 8천억 원, 2024년 334조 9천억 원이 발생했습니다. 체제의 관점에서 불로소득을 줄이는 새로운 질서를 구성하게 되면 모든 경제 주체들은 새로운 체제 안에서 최선을 다할 것입니다.
따라서 부동산 문제 해결을 위한 새로운 체제를 형성하려면 세제도, 금융도, 주택공급도, 주거복지도, 민간임대차에 관한 법과 제도도 핵심은 불로소득을 줄이는 방향에 초점을 두어야 합니다. 그래야 각각의 정책과 제도 간 충돌이 일어나지 않고 시너지가 날 수 있습니다.
이런 관점에서 보면 청와대에 ‘부동산’을 전담하는 부서의 신설이 필요해 보입니다. 주택공급, 세제, 금융, 민간임대차, 재건축·재개발, 주거복지, 국토균형발전 등 부동산 전체를 총괄하고 정책을 조율하는 콘트롤 타워를 두는 것이 대통령께서 말씀하시는 ‘대전환’ 추진에 큰 도움이 될 수 있다고 생각합니다.
둘째, 부동산 불로소득은 토지에서 발생한다는 점입니다. 그런데 심지어 일반인들은 물론 전문가들조차도 이 점을 혼동합니다. 아마도 비싼 고층 아파트와 빌딩을 올려다보면서 건물에 압도되다 보니, 건물 평당 얼마로 아파트가 거래되다 보니 건물 아래 있는 토지가 문제라는 것을 잊는 게 아닌가 싶습니다.
우리가 알고 있는 것처럼 토지는 시간이 지나면서 일반적으로 가치가 상승하고, 게다가 교통 개선 등으로 위치가 좋아지면 가치가 투기적으로 상승하는 데 반해 건물은 낡아지기 때문에 특이한 경우가 아니면 시간의 경과에 따라 가치가 떨어집니다. 정책 설계에 있어 이 점을 염두에 두는 것은 매우 중요합니다. 왜냐면 결국 정책 처방은 문제의 원인을 제거하는 방향에서 설계되니까요.
보유세 강화가 핵심 수단, 양도세는 보조 수단
셋째, 지금까지 세제 검토를 통해서 정리한 바는, 부동산 불로소득 차단 및 환수는 보유세 강화가 핵심 수단이고 양도세는 보조 수단이라는 점입니다. 대통령께서 잘 아시는 것처럼 보유세를 꾸준히 강화하면 여간해서 매매차익이 발생하지 않고 발생하더라도 규모가 크지 않습니다. 물론 경제가 좋아지거나 금리가 낮아지면 시세차익이 제법 커질 수도 있습니다. 해서 제가 드리고 싶은 말씀의 요지는 매매차익인 불로소득이 발생한 이후에 양도세로 환수하는 것보다 보유세를 강화해서 매매차익이 줄어들도록 유도하고 발생한 매매차익은 양도세로 환수하는 게 가장 좋은 방법이라는 것입니다.
부동산 정책 중에 저는 부동산 세제가 가장 중요하다고 생각합니다. 이 중에서 보유세 강화는 재건축·재개발에도, 토지수용에도, 주택공급에도, 부동산의 효율적 이용에도 중대한 영향을 미칩니다. 우리나라처럼 보유세가 낮으면―2024년 우리나라 부동산 보유세 실효세율은 0.147%로 주요 선진국의 1/4~1/3밖에 되지 않습니다.― 재건축·재개발의 문제가 심각해지고, 난개발과 막개발도 더 쉽게 일어나며, 부정부패도 더 크고 빈번하게 발생합니다.
이런 까닭에 세제와 관련해서 좀 더 말씀드려보겠습니다. 지금의 지방세인 재산세와 국세인 종합부동산세 이중 구조를 유지하면서 보유세를 강화하려면 먼저 1주택 종부세 부담자에게 제공하는 혜택을 줄여나갈 필요가 있겠습니다. 현재 종부세의 노령 공제와 장기보유 공제를 합치면 최대 90%까지 세액공제를 받을 수 있는데, 이것과 1주택 양도세 비과세 및 세액의 80%까지 감면해주는 장기보유특별공제와 같은 과도한 혜택이 합쳐져서 한강 벨트의 아파트값 폭등을 초래했다는 것에 주목할 필요가 있습니다. 이른바 ‘똘똘한 한 채’ 현상의 가장 큰 원인이 바로 1주택 종부세와 양도세의 과도한 혜택이라는 것입니다.
그래서 저는 보유세는 세액공제를 원칙적으로 폐지하고, 즉 보편적으로 적용하는 동시에 장기 목표를 세우고 점진적으로 강화하고 양도세는 대통령께서 말씀하신 것처럼 ‘실거주’ 1주택자에게만 혜택을 주는 방향으로 개혁하는 것이 바른 방향이라고 생각합니다.
더불어서 결국 부동산 문제는 토지의 문제이므로 차제에 재산세와 종부세 구조를 토지보유세와 건물보유세로 개편하는 방안도 제안하고 싶습니다. 토지보유세는 주택과 상가·빌딩의 부속 토지를 포함한 모든 토지를 인별로 합산해서 과세하고 노력의 산물인 건물에 대한 보유세는 낮추는 방식입니다. 이와 같은 새로운 틀에서 보유세를 강화하면 이미 다른 나라에서 경험으로 입증되었듯이 건물을 신축하거나 개축·증축하는 생산 활동은 오히려 지금보다 더 활성화됩니다.
그리고 보유세 강화에서 발생하는 보유세 초과분은 기본소득의 재원으로 사용하는 것도 추천하고 싶습니다. 대통령께서 잘 아시는 것처럼 이렇게 보유세 강화를 기본소득과 연계하면 정책에 대한 국민 수용성도 매우 높아질 것입니다. 무주택자는 혜택만 있고 1주택자 대부분이 부담보다 혜택이 크기 때문이지요. 이것이 바로 20대 대선에서 대통령께서 공약으로 제안한 기본소득형 국토보유세의 기본 구조입니다.
자가 보유의 장벽을 획기적으로 낮출 수 있는 공급은?
넷째, 아울러서 자가 보유의 진입장벽을 획기적으로 낮출 수 있는 주택 공급 방식, 즉 제대로 설계된 토지임대부 분양주택 공급을 제안하고자 합니다. 얼마 전에 정부에서 “도심 주택공급 확대 및 신속화 방안”을 발표했습니다. 시장참여자들이 주택공급을 염원하는 서울 도심 등에 소재한 국공유지 등을 끌어모아 6만 호 남짓의 주택을 추가 공급하겠다는 것이 방안의 골자인데, 이번 공급대책을 보면 입지와 물량과 속도 등의 모든 면에서 후한 점수를 주기에 모자람이 없습니다.
하지만 공급 대상으로 상정한 청년과 신혼부부가 접근하기에는 분양가가 너무 비쌉니다. 용산과 같은 좋은 위치에 공급되는 아파트의 분양가는 최소 15억 원이 넘을 것입니다. 실상이 이러하므로 불로소득의 진원지인 토지를 팔지 말고 임대해서 불로소득을 원천 차단하는 토지임대부 분양주택 공급을 제안하는 것입니다.
이런 방식으로 분양하면 59㎡(25평, 이른바 ‘국민 평형’)의 경우에는 2억 5천에서 3억 사이에서, 84㎡(32평)의 경우에는 3억 5천 정도에 분양이 가능할 것이고, 토지임대료를 적절하고 합리적으로 조정하면 대통령께서 염려하는 이른바 ‘로또 분양’도 충분히 방지할 수 있고 장기적으로 정부 재정에도 큰 도움이 될 수 있습니다. 그래서 저는 향후 국공유지나 공공택지에서 공급하는 주택은 토지임대부 분양주택 위주로 공급하는, 이른바 ‘공급의 대전환’도 긍정적으로 검토해 볼만 하다고 생각합니다.
고위공직자부터 개혁의 솔선수범 보일 수 있는 좋은 방법
마지막으로, 대통령께서 2022년 대선 공약으로 제시하신 고위공직자부동산백지신탁제를 꼭 제도화하면 좋겠습니다. 최근에 고위공직 인사 검증 서류에 다주택 여부를 묻는 항목과 1주택을 제외한 나머지 주택을 처분할 의향이 있는지, 의향이 있다면 언제까지 처분할지도 스스로 기재하도록 바꾼다고 하는데, 그것보다 고위공직자백지신탁제가 훨씬 효과적이지 않을까 싶습니다.
선출직 공무원을 포함한 고위공직자가―물론 대상자는 점진적으로 확대해갈 수도 있습니다.―보유한 부동산 중에 실사용·실거주 부동산을 제외한 나머지를 감정가 정도만 보장하고 백지로 신탁하게 하는 이 제도를 도입하면 대통령께서 추진하려는 부동산 개혁 정책을 먼저 고위공직자부터 적용한다는 뜻이 됩니다. 이미 민주당의 신정훈 의원이 이 제도를 입법 발의한 상태인데 좀 더 완성도를 높여 제도화하면 정부에 대한 신뢰도는 물론, 대통령께서 추진하는 부동산 정책에 대한 신뢰도 역시 수직적으로 상승할 것이라 생각됩니다.
이외에도 대출 금융정책이나 전세제도, 재건축·재개발 정책 부문에서도 드릴 말씀이 있지만, 너무 길어질 것 같아 여기서 줄이도록 하겠습니다.
대통령님, 이승만 정부의 토지개혁 이후 한 번도 성공한 적이 없었던 ‘부동산 대전환’에 꼭 성공하는 대통령이 되어주십시오. 부동산 불로소득 공화국이 60년 가까이 지속되었기 때문에 지금은 소수의 지주와 다수의 소작농으로 구성되어 있었던 해방 직후보다 토지소유불평등이 더 심해졌습니다. 1945년 0.73이었던 지니계수가 79년이 지난 2024년엔 무려 0.914가 되어버렸습니다.
저는 국민주권정부인 이재명 정부의 부동산 대전환 성공은 선택이 아니라 필수라고 생각합니다. 민생의 거의 전부라 할 수 있는 부동산에서 근본적인 개혁에 성공하는 것이, 부동산 투기 공화국이라는 오명에서 벗어나 이 나라의 청년과 신혼부부에게 주거 불안에서의 자유를 선물하는 것이 대통령께서 공약하신 ‘진짜 대한민국’의 알맹이라고 생각합니다. 대통령께서 천명한 부동산 대전환 성공을 수많은 국민들과 함께 응원합니다.
