[주장/오마이뉴스] 기업의 비업무용 토지투기 문제 해결을 위한 제언
남기업 / 토지+자유연구소 소장
이재명 대통령의 ‘부동산 대전환’ 의지는 정말 확고하다. “정책 결정 과정에서 부동산 이해관계가 있는 사람을 전부 빼라”, “서류 복사하는 사람들도 다 빼라”라고 할 정도였으니 말이다. 지금까지 이런 의지를 보인 대통령은 없었다. 이 발언은 정부 전 부처에 강력한 신호로 작용했을 것이다.
그런데 이보다 더 주목할 대목은, 주택을 넘어 비주거 부동산까지 개혁 대상을 확대해야 한다는 대통령의 다음 발언이다.
“기업의 비업무용 부동산에 대해선 과거 한 번 대대적으로 규제를 한 적이 있는데 지금은 거의 사라진 것 같다. 이것은 별도 항목으로 한 번 (청와대) 정책실에서 검토해 달라.”
“기업들이 쓸데없이, 당장 필요한 것도 아닌데 무엇을 하려고 그리 (부동산을) 대규모로 갖고 있느냐.”
“어차피 주택 문제 다음 단계를 농지에서 일반 부동산으로까지 확장해 나갈 것인데 그것(기업의 비업무용 부동산)은 얘기 나온 김에 미리 점검해 보라.”
(<연합뉴스>, 2026.4.9, ‘李대통령, 기업 비업무용 부동산 겨냥 대대적 보유 부담 검토’ 기사 인용)
정확한 문제의식이다. 부동산은 주택만이 아니라 농지, 상가, 빌딩, 산업단지 등으로 구성되어 있으며, 이 모든 영역에서 투기가 발생하고 있다. KOSIS 국가통계포털 등에 올라온 취득세 등의 자료를 토대로 필자의 추산에 따르면 2007년부터 2024년까지 비주택 부동산에서 발생한 불로소득의 규모는 전체 부동산 불로소득에서 45~55%(GDP 대비 6.5~10.5%)를 차지하는 것으로 나타났고, 최근 연도만 보면 2021년(208조 2000억 원), 2022년(185조 8000억 원), 2023년(204조 8000억 원), 2024년(190조 3000억 원)이 발생했다.
따라서 모든 부동산을 포괄하는 정책이 마련되어야만 ‘부동산 불로소득 공화국 탈출’이라는 목표가 명실상부하게 달성될 수 있다. 대통령이 말했듯이 “부동산을 투기적으로 운영해서 이익 보는 것을 불가능하게 만들어놔야 대한민국 산업경제 체제가 제대로 굴러갈 것”이라는 점은 재론의 여지가 없다.
그래서 부동산 세제가 중요하다. 기업이 비업무용 부동산을 다량 보유한 것도, 개인이 살지도 않을 주택을 여러 채 보유한 것도, 농사에 무관한 개인이 농지를 보유한 것도 모두 불로소득이 생기기 때문인데, 이 불로소득의 크기를 좌우하는 가장 강력한 정책 수단이 바로 세제이기 때문이다.
그런데 필자는 대통령이 접근하듯이 비업무용 부동산만 선별해서 보유 부담을 강화하는 건 좋은 방법이 아니라고 본다. 업무용/비업무용을 구분하여 차등해서 과세하는 방식은 직관적으로는 좋아 보이고 설득력이 있는 것 같지만, 실제로는 업무용/비업무용의 구분은 어렵고 회피가 쉬우며 시장 왜곡이라는 부작용을 초래하고, 결과적으로 투기 억제 효과는 매우 제한적으로만 발휘될 뿐이기 때문이다.
기업의 비업무용 토지 중과세의 역사
이렇게 접근하는 것이 효과가 떨어진다는 것은 지금까지의 비업무용 토지 중과세의 역사에서 확인할 수 있다. 이 제도의 시작은 산업화가 본격적으로 진행된 1970년대 초로 거슬러 올라간다. 토지 불로소득 환수 장치가 부재하다시피 한 상태에서 산업화가 본격적으로 진행된다는 것은 기업의 토지투기가 본격적으로 진행된다는 것을 뜻했다.
1973년 정부는 토지 가액의 0.2%를 과세하고 비업무용 토지엔 0.4%를 과세하는 차등 세율을 도입한다. 그러다가 1974년에는 비업무용 토지에 무려 5%를 부과했고 급기야 1978년에는 보유 기간별 5단계 차등 세율(5~10%)을 적용하기에 이른다. 비업무용 토지를 오래 보유할수록 중과하겠다는 것이다. 전두환 정권에 들어서 1986년에는 비업무용 토지를 별도로 합산해 10단계 초과 누진세율(0.5~5%)을 적용하는 ‘토지과다보유세’를 도입하기도 했다.
이렇게 명목세율이 원본 잠식이라는 말이 나올 정도로 높았지만, 당시 세율을 곱할 때 쓰는 과세표준이 시가의 10~20%밖에 되지 않았던 까닭에 실효세율은 그보다 많이 낮았다. 그러나 기업에 상당한 부담으로 작용한 것은 분명한 사실이다.
큰 전환점은 1990년 종합토지세 도입이다. 이에 앞서 1989년에는 과세의 정확성과 공평성을 높이기 위해 공시지가 제도를 도입한 데 이어, 모든 토지를 합산해서 과세하는 체계를 마련한 것이다. 그러나 여기서 ‘예외’가 만들어졌다. 업무용이라 할 수 있는 상가·빌딩 부속 토지는 ‘별도합산토지’라고 하여 낮은 수준의 초과누진세율을, 공장용지 등은 ‘분리과세토지’로 분류해서 매우 낮은 비례세율을 적용했고, 비업무용 토지라 할 수 있는 나대지 등만 ‘종합합산토지’로 묶어 높은 수준의 초과누진세율을 적용했다.
결국 모든 종류의 토지를 합해서 과세한다는 ‘종합’이라는 취지가 크게 훼손된 것이다. 이와 같은 용도별 차등 과세는 2005년에 종합부동산세와 재산세로 개편된 이후로도 계속되고 있는데, 심지어 가장 낮은 세율을 적용하는 ‘분리과세토지’는 종합부동산세 대상에서도 빼버렸다.
선진국에 비해 9배나 많은 자금을 토지 매입에 투입하는 한국의 기업들
이렇게 비업무용 토지에 집중해서 보유세를 중과하면 기업의 토지투기는 크게 줄어야 하는 데 결과적으로 그렇지 않았다. 처음에 비업무용 토지에 높은 세금이 부과되면 유휴 토지를 매각하고 보유를 축소하는 방향으로 대응하다가 시간이 지나면 회피 전략을 쓰는 것이다. 이런 까닭에 1970~1980년대에 비업무용 토지에 대해 ‘징벌적’이라고 불릴 정도의 대책이 주기적으로 등장했던 것이다.
또 하나의 증거는 1975년부터 2024년까지 50년 동안 한국의 ‘총고정형성자본 대비 토지 순매입비 지출’ 비율이 13.38%로 OECD 평균인 1.49%보다 무려 9배나 높다는 것에서 찾을 수 있다. 여기서 ‘총고정자본형성’이란 경제주체가 생산활동에 사용하기 위해 건물·기계·지식재산생산물 등 고정자산을 구매하거나 건설하는 데 지출한 실물 투자 금액을 뜻하고, ‘토지 순매입’은 법인이 토지의 매입액에서 매각액을 뺀 값을 의미한다. 예를 들어 다른 나라와 똑같이 총고정자본형성에 100억 원의 자금을 투입했다고 가정하면 OECD 국가들은 토지 순매입에 1억 5천만 원을 투입한 반면 우리나라는 무려 13억 4천만 원을 쏟아부었다는 뜻이다.
그런데 2005년부터는 이 비율이 더욱 올라갔다. 1975~2004년까지 30년간 이 비율이 6.6%였는데, 2005~2024년까지 20년간 이 비율은 16.4%로 2.4배나 오른 것이다. 비업무용 토지에 대해서는 상대적으로 무겁게 과세해도 기업의 토지투기는 오히려 더 왕성했다는 것이다.
법인의 비업무용 토지 중과세 회피 방법
이렇게 비업무용엔 무겁게 과세하고 업무용엔 가볍게 과세하면 기업은 세 가지로 방향에서 토지투기의 길을 모색한다. 물론 기업이 토지투기를 모색하는 것은 개별 기업으로서는 ‘합리적인’ 경제행위다. 토지를 보유하고 있다가 적당한 때 팔아서 시세차익을 누리는 것이 안전할 뿐만 아니라 더 많은 이익을 가져다주기 때문이다. 기업이든 가계든 모든 경제행위자는 주어진 조건 아래에서 더 많은 이익을 누리기 위해서 최선을 다한다. 그러므로 이재명 대통령이 말했듯이 관건은 주어진 조건, 즉 ‘법과 제도’을 어떻게 만드냐에 있는 것이다.
첫 번째 토지투기의 길은 보유 부담을 줄이고 불로소득의 규모를 키우기 위해서 ‘비업무용’을 ‘업무용’으로 전환하는 것이다. 다시 말해서 비업무용 토지를 실제로 활용하기 위해서라기보다 세 부담을 줄이고 불로소득의 규모를 키우기 위해 과세 유형을 바꾸는 방향으로 이용 형태를 조정하려 한다는 것이다. 생각해보라. 업무용으로 분류되는 공장용지 등의 분리과세토지 비례세율(0.2%)은 비업무용으로 분류되는 종합합산토지 최고세율(3.0%)의 무려 15분의 1에 불과하고, 별도합산토지 최고세율(0.7%)의 3분의 1에도 미치지 못한다(박상수 2020, 11). 따라서 이를 낮은 세율이 적용되는 토지로 전환하려는 노력이 나타나는 것은 어찌 보면 당연하다.
두 번째 토지투기의 경로는 입법 로비다. 현재 비업무용 토지로 분류되는 종합합산토지를 업무용 토지인 별도합산토지나 분리과세토지로 전환하려는 특례 규정을 만들어내는 것이다. 더구나 분리과세토지와 별도합산토지의 경계는 모호해, 이러한 특례를 신설하는 일도 그리 어렵지 않다. 실제로 보유 부담이 큰 ‘종합합산’을 ‘별도합산’이나 ‘분리과세’로, 나아가 ‘별도합산’을 ‘분리과세’로 편입하려는 특례 입법은 1990년 이후 꾸준히 이어져 왔다.
세 번째 기업의 토지투기 방식은 불로소득이 크게 기대되는 토지를 집중 매입하는 것이다. 아래 그림에서 보듯 2005년부터 2024년까지 19년 동안 법인(기업)의 전체 토지보유 면적은 2870.4㎢ 증가했는데, 그중에서도 보유 부담이 가장 낮은, 다른 말로 하면 불로소득 기대가 큰 분리과세토지는 무려 1175.9㎢ 늘어났고, 다음으로 낮은 별도합산토지는 859.9㎢가 늘었으며, 보유세 부담이 가장 높은 종합합산토지가 834.7㎢ 증가했다.
기업에 부여한 특혜를 축소·폐지해야 한다
해법의 방향을 논하기에 앞서, 기업이 보유세와 양도소득세에서 상당한 특혜를 받아왔다는 점을 인식할 필요가 있다. 먼저 보유세 특혜를 살펴보자. 예컨대 개인은 시가 50억 원의 2주택(30억 원+20억 원)을 소유했고 한 기업은 50억 원의 영업용 빌딩의 부속 토지를 소유했고 또 다른 한 기업은 시가 50억 원의 공장용지를 소유했다고 가정하자.
각각의 보유세 총액을 비교해보면, 주택은 재산세와 종합부동산세를 합쳐서 1939만 원의 보유세를, 영업용 빌딩의 부속 토지는 종합부동산세 대상이 아니므로 재산세 1342만 원의 보유세를, 공장용지 역시 종합부동산세 대상이 아니므로 재산세 575만 원의 보유세를 부담한다.
그러니까 기업이 소유한 영업용 빌딩의 부속 토지와 공장용지는 개인이 소유한 주택의 69.2%와 29.7%의 보유세만을 부담하는 것이다. 이는 ‘같은 것은 같게, 다른 것은 다르게’라는 공평 과세의 원칙에 어긋난다. 더구나 기업이 가계보다 담세능력이 크다는 점을 고려하면 이러한 차이는 더욱 납득하기 어렵다.
반면 다수의 해외 국가에서는 우리나라와 달리 주택, 즉 주거용 부동산에 대해 상대적으로 낮은 세율을, 상업용·산업용 부동산에는 높은 세율을 적용하는 것이 일반적이다. 예를 들면 미국에서는 2020년 기준 상업용 부동산과 산업용 부동산의 실효세율이 각각 1.95%와 1.61%로 주택의 1.38%보다 높게 적용되고 있으며(Lincoln Institute of Land Policy & Minnesota Center for Fiscal Excellence 2021) 스웨덴 역시 주택과 아파트에는 0.75%와 0.4%의 낮은 세율을 적용하는 반면 기업이 보유한 상업용·산업용 부동산에는 각각 1.0%와 0.5%를 부과하고 있고(UN-HABITAT 2013, 33), 이러한 구조는 영국·호주·프랑스 등에서도 공통으로 나타나고 있다(박준 2018, 282~283).
양도소득세 특혜도 문제다. 개인은 부동산 양도소득세를 분리해서 6~45%의 초과누진세율을 적용하지만, 기업은 부동산 양도소득세를 따로 부과하지 않고 9~24%의 초과누진세율 체계를 갖춘 법인세에 묻어서 낸다. 세율만 법인세가 낮은 게 아니다. 과세 구간도 법인(기업)에게 훨씬 유리하다. 개인이 부담하는 부동산 양도소득세는 10억 원이 초과한 부분에 45%를 부과하는 반면 법인세는 무려 3000억 원이 넘는 부분에 24%가 적용되고 있다.
기업의 비업무용 토지투기, 이렇게 차단하자
그간의 역사와 현실이 이러하므로 비업무용 부동산에만 집중적으로 과세하는 것은 지양해야 한다. 현재 비업무용 토지인 ‘종합합산토지’에 대한 세금을 더욱 강화하면 단기 효과는 나타날 수 있다. 그러나 기업은 시간이 지나면 전술한 바와 같이 회피 전략을 쓴다. 형식적 개발과 같은 다양한 방식을 통해서 용도 변경을 시도하고 불필요한 건물을 짓는 등 투자 왜곡이 일어나게 된다. 그리고 진짜 업무용인지 비업무용인지, 별도합산토지인지 분리과세토지인데 가리는 행정 부담도 폭증하고 이를 둘러싸고 정치적·법적 갈등도 늘어날 가능성이 크다.
그래서 필자가 제안하는 해법은 세 가지다. 첫째는 과세체계를 개혁해서 법인(기업)이든 개인이든 소유한 토지에 대한 보유세는 업무용/비업무용 관계없이 모든 토지를 합산해 보유세를 점진적으로 강화하는 것이다. 종합토지세든, 종합부동산세든 ‘종합’의 의미를 되찾자는 것이다(이진순 2005, 71~76). 이렇게 해야 비업무용 보유 토지에 대한 부담이 실제로 늘어나고 사용하지 않을 부동산을 내놓게 된다.
또한 무엇보다 모든 토지를 합쳐서 과세해야 입법 활동과 로비를 비롯한 용도를 바꾸려는 지대추구 행위를 단념하게 된다. 그리고 이렇게 제도를 개혁하면 단위 토지에 대한 자본 투입 비율이 높아지는 생산적 활동, 즉 GDP를 증가시키면서 고용을 늘리는 경제 활동이 활성화되는데, 필자는 이것이 ‘근원적 처방’에 가깝다고 생각한다.
다음으로 법인도 부동산 시세차익에 부과하는 양도소득세를 개인처럼 분리해서 과세해야 한다. 양도차익을 지금처럼 법인세에 묻어서 내게 하는 것은 명백한 특혜다. 기업이 생산적 활동을 통해서 벌어들인 소득에 불로소득인 시세차익을 넣는 것 자체가 사실 말이 안 된다. 둘은 엄격히 구분해야 한다. 법인세는 기술개발과 경영혁신과 영업활동 등을 통해서 얻은 소득에 대한 세금이어야 하고, 불로소득인 시세차익은 별도로 구분해서 양도소득세는 더 강하게 부과해야 한다.
마지막으로 이제 산업단지는 토지임대부로 공급할 것을 제안한다. 산업단지를 분양한 뒤에 세금으로 투기를 차단할 방법을 찾을 게 아니라 아예 투기가 차단된 산업단지를 공급하자는 것이다. 토지임대부로 공급하고 적정한 토지임대료를 부과하면 공공은 업무용/비업무용에 대한 고민을 할 필요가 없다. 임대된 토지는 최선으로 사용되기 때문이다.
지금까지 LH를 비롯한 공기업은 산업단지를 분양 방식으로 공급했고 분양가는 감정가도 아니고 조성원가였다. 전매 제한 기간이 있지만 분양받기만 하면 땅값이 올라 기업은 엄청난 시세차익을 누릴 수 있었다. 이렇게 로또가 되니 기업은 어떻게든 분양받기 위해서 온갖 노력을 기울여왔고, 분양된 토지는 비효율적으로 사용되는 예가 허다했다. 그런데 토지임대부로 공급하면 이런 관행은 완전히 사라진다.
게다가 토지임대부로 공급하면 투기만 차단되는 것이 아니다. 지금처럼 산업단지를 분양하면 토지 매입에 큰돈이 들어가므로 목돈을 조달하기 어려운 신규기업이나 중소기업은 접근이 쉽지 않았다. 그런데 임대하면 땅값이 제로가 되어 진입장벽은 확 낮아지게 되니 신규기업의 시장 진입과 중소기업의 사업 확장은 훨씬 쉬워진다. 그리고 토지임대부 산업단지에 입주한 기업은 불로소득을 누릴 수 없으므로 기술개발이나 경영혁신에 더 매진하게 되는데, 이것 또한 경제 전체에 활력을 불어넣는 데 큰 도움이 될 것이다.
기업의 토지투기 문제는 어제오늘의 일이 아니다. 그럼에도 지금까지 해결되지 못한 것은 근원적 처방이 아니라, 비업무용에는 중과세하고 업무용에는 낮은 세율을 적용하는 대증요법에 머물렀기 때문이다. 최근 이재명 대통령이 청와대 정책실에 비업무용 부동산 보유 부담을 강화하는 방안을 검토하자고 제안했지만, 중요한 것은 그가 지향하는 목표가 기업의 부동산 투기를 근절하는 데 있다는 점이다. 이러한 목표에 부합하는 해법을 모색한다면, 앞서 제시한 방안이 가장 현실적인 대안이 될 수 있다고 필자는 본다.
[참고 문헌]
박상수. 2020. “재산세 분리과세토지 정비방향.” 《KILF REPORT》. 101호.
박준. 2018. “비주거용 부동산 종합부동산세 개선방안.” 《공간과 사회》. 통권 63호. pp. 267~299.
이진순. 2005. “부동산세제의 근본적 개혁방안.” 한국조세연구원.
Lincoln Institute of Land Policy & Minnesota Center for Fiscal Excellence. 2021. “50-State Property Tax Comparison Study For Tax Paid In 2020.” Lincoln Institute of Land Policy
UNHABITAT. 2013. PROPERTY TAX REGIMES IN EUROPE.